Introdução
O presente artigo é conseqüência de avaliação realizada entre julho de 2002 e maio de 2003, realizada através de bolsa FAPERJ. É também a parte inicial de pesquisa para desenvolvimento de tese de Doutorado em Design, na linha de pesquisa “Design: Ergonomia e Usabilidade e Interação Homem-Computador”.
Governo Eletrônico
Governo eletrônico refere-se ao uso, por órgãos do governo, de tecnologias de informação, sob diversas formas (geograficamente distribuídas, Internet, computação móvel) que têm a capacidade de transformar a relação com os cidadãos, empresas e outros segmentos e instâncias de governo (Banco Mundial). Dessas modalidades, podemos destacar a Internet, por ser, hoje, a mais próxima da ubiqüidade e por ser integradora de outras tecnologias. Através da Internet ocorrem transações entre bancos de dados, transferência de documentos, pagamentos a fornecedores, trocas de mensagens, coleta e fornecimento de informações. Das diversas formas de utilizar a tecnologia Internet, a mais perceptível pelo usuário é a Web, interface gráfica que permite acesso a serviços suportados pelas outras tecnologias que compõem a grande rede.
O governo do Estado do Rio de Janeiro, como praticamente todos outros estados do Brasil, mantém na Web presença significativa de sua administração, prestação de serviços, informações e divulgação. O órgão com maior responsabilidade na criação e manutenção dessa presença é o PRODERJ, Centro de Processamento de Dados do Estado, autarquia criada há 35 para substituir a Fundação Centro de Processamento de Dados do Estado do Rio de Janeiro. Essa responsabilidade envolve tanto infra-estrutura (rede, máquinas, instalações) como o desenvolvimento das interfaces e conteúdo. Segundo nota divulgada no site do PRODERJ (Notícias PRODERJ, 2003), havia então 120 homepages hospedadas em seus servidores.
Ora, sites governamentais são a interface virtual do poder instituído com seus clientes, a população de um determinado país, estado ou cidade. Dada a variedade cultural, econômica, tecnológica e instrucional dessa clientela, os recursos formais e tecnológicos devem sempre ser usados no sentido de garantir a facilidade de acesso (disponibilidade, clareza, operacionalidade, aprendizagem e reuso), a segurança no uso (sigilo, confiança, estabilidade, previsibilidade) e representar com fidelidade as estruturas daquela instância de poder (hierarquia, organização administrativa, prestação de serviços, autoridade).
Em função da complexidade dessas estruturas, é natural que a presença Web dessa instância de poder se distribua em diversos sites, especializados e representativos da imagem pública e serviços que lhes cabe. Como conseqüência dessa distribuição, é imperativo oferecer um ponto de partida, um “organizador de idéias” que seja amplamente conhecido, fácil de usar e que providencie uma base de acesso organizada à estrutura. Como forma de melhor associar a diversidade da clientela com a complexidade da estrutura, essa base de acesso deveria ser personalizável e se ajustar às diferentes combinações entre as partes. Esses são os principais papéis de um Portal (OSBORNE, 2001).
Outro aspecto fundamental é o da padronização da qualidade de funcionamento, da interatividade e do conteúdo entre as diferentes presenças daquela instância de governo na Web. A discrepância de conteúdos, por divergência do conteúdo encontrado ou por ausência de conteúdo previsto, devem ser evitadas sistematicamente, sob pena de levar o usuário do serviço à confusão e ao descrédito.
Justificativa
Quando uma instância do poder político e administrativo constituído (no caso, estadual) oferece seus serviços e informações pela Web a cidadãos submetidos ou relacionados àquela instância, cresce a importância dos requisitos de usabilidade nessa oferta, dado o caráter oficial do serviço e o laço formal do relacionamento entre prestador e usuário. Há que se observar, também o caráter de exclusividade, seja da informação ou do serviço, inerente à natureza das atividades de governo.
Uma avaliação elaborada pelo IEL-RJ (2002) confrontou os portais governamentais de 26 estados brasileiros com os seguintes critérios:
Tabela 1 – Critérios de avaliação aplicados a sites de governos estaduais
O “Critério Técnico” se baseou nas recomendações de usabilidade de Nielsen (2001), reconhecendo que usabilidade é “pré-requisito fundamental para o sucesso de um site”. Para avaliação neste critério foram observados não só os portais, mas os sites acessáveis a partir deles. Dez dos vinte e seis portais ficaram abaixo da média e apenas o portal do Rio Grande do Sul atingiu sete pontos, equivalente ao atendimento de 70% dos critérios de usabilidade em julgamento. Por outro lado, a falta de padrão de qualidade (variação de qualidade dos layouts e usabilidade entre sites de um mesmo estado) mereceu destaque: “Essa baixa pontuação geral refletiu, principalmente, a falta de um padrão de qualidade que faz com que, em um mesmo estado, alguns órgãos e secretarias possuam bons sites enquanto outros apresentem páginas com baixa usabilidade” (IEL, 2002).
O resultado da avaliação do “Portal do Cidadão” colocou-o em segundo lugar, atrás, apenas, do Paraná. Entretanto, considerando-se a “nota técnica”, em que apenas um site (Rio Grande do Sul) chegou a 70% da pontuação máxima, o quadro se altera substancialmente para pior:
É o único quesito em que o RJ está abaixo da média regional – 5,83 contra 6,10;
Em sua região, o RJ só supera o ES, mesmo assim, por 0,02 pontos;
Dos 26 estados, o RJ está em 14o lugar nesse quesito (3c em Abrangência, 2o em Serviços on-line)
Desta forma, pode-se afirmar que portais governamentais dos estados brasileiros têm sido desenvolvidos, em sua imensa maioria, ignorando regras básicas de usabilidade. A adoção de recomendações básicas ou gerais de usabilidade depende apenas de decisão: elas já existem, são amplamente divulgadas e facilmente acessíveis.
Portal do Cidadão: uma avaliação Preliminar
No ano de 2002, durante a gestão de Benedita da Silva, que assumiu o cargo de Governadora em substituição a Anthony Garotinho, foi negociada a contratação de bolsista para realizar uma avaliação do Portal do Cidadão, endereço que representa a presença do próprio Governo do Estado na Web, segundo recomendações de usabilidade. O objetivo era promover mudanças perceptíveis pelo público usuário.
Durante o processo, um grande número de problemas foi verificado, apesar da avaliação ser preliminar e pouco profunda. Observados isoladamente, os problemas indicam apenas desconhecimento técnico dos desenvolvedores. Entretanto, colocando-se o quadro em perspectiva, percebem-se questões administrativas, organizacionais e políticas (estabilidade, disputas internas, personalismo, imediatismo), afetando a comunicação, gerência, desenvolvimento e manutenção.
A administração empossada em janeiro de 2003 retomou uma linha de ação iniciada no governo de Anthony Garotinho, propondo “a inclusão digital dos menos favorecidos” (op.cit.) através do projeto Internet Comunitária – que ensina a população carente a acessar e usar a Internet. Não havia menção, em qualquer dos documentos veiculados pelo site da autarquia ou pelo Portal do Cidadão, naquele momento, de preocupação com o desenvolvimento voltado para o usuário. Infere-se daí a visão de que o usuário deve ser treinado, capacitado a operar uma interface desenvolvida a sua revelia.
Objeto da Avaliação
Portal do Cidadão (http://www.governo.rj.gov.br/), o endereço oficial do Estado do Rio de Janeiro na Web e ponto de partida para acesso a serviços e informações.
1 – Página inicial do Portal do Cidadão durante a avaliação
Problemas e inconsistências foram verificados durante uma avaliação realizada no período de 1o a 30 de agosto de 2002. Foram registrados diversos problemas relacionados à barra de menu principal, notadamente na terceira coluna.
No sentido de que um portal não é um fim em si mesmo, mas um ponto de partida, um organizador de conteúdo, entende-se que não é possível isolar a este serviço do conteúdo alcançado através dele e do usuário que o utiliza. Por isso, é fundamental o primeiro nível de navegação externa atingido pelo usuário, o que permitirá avaliar o grau de sucesso na realização da tarefa.
No caso analisado, verificou-se pouca flexibilidade, confusão de papéis na prestação de serviço, dificuldade em compreender termos e siglas, fragmentação da imagem da instância de poder, incompatibilidades tecnológicas e, principalmente, restrições à exploração do conteúdo da estrutura devido ao mau uso de recurso tecnológico (frameset) e problemas de comunicação organizacional. Os problemas verificados foram detalhados em relatório, abrangendo as seguintes categorias:
Problema interacional – 6 tipos
Problema cognitivo – 13 tipos
Problema informacional – 8 tipos
Problema gerencial – 3 tipos
Problemas instrucionais – 2 tipos
Formulação dos Problemas
Embora todas as questões então observadas sejam relevantes tecnicamente, o foco deste artigo está nos problemas gerenciais e instrucionais, raízes dos outros problemas. A ausência de literatura especializada, contextualizada para o caso em particular e acessível economicamente, a confusão de papéis agravada pela indefinição institucional sobre atribuições, o que implica numa disputa desigual por decisões de projeto, são fundamentais. Seguem-se algumas manifestações dos problemas verificados:
Problema interacional: Uso de frames restringe e confunde o usuário - O problema mais recorrente e um dos mais graves para o visitante, por mascarar o verdadeiro endereço visitado, impedir o acúmulo de bookmarkings e conflitar com a estrutura de outros sites, era o carregamento de páginas dentro de um frameset default intitulado “Página Fora do Portal do Governo do Estado do Rio de Janeiro”.
A razão alegada para o uso desta instrução foi de que sem ela os visitantes consideram todo conteúdo acessado através do Portal como sendo de responsabilidade da equipe de desenvolvimento do Portal. Com o frameset haveria o esclarecimento de que aquele conteúdo seria de responsabilidade de outrem. Somada a esta tática, e agravando o problema, está o alto grau de liberdade no desenvolvimento de outros sites da instância do Governo do Estado. Em conseqüência dessa liberdade, alguns sites são também desenvolvidos com framesets, o que leva ao carregamento de páginas internas, a partir do Portal, sem a estrutura de navegação, “cegando” o visitante.
Problema Informacional: inexistência de padronização - A aparência dos sites carregados a partir do Portal varia bastante, dificultando a percepção de conjunto, revelando ausência de uma programação visual de identidade corporativa e transparecendo a importância dada, ou capacidade de interferência, de cada órgão em sua presença na Web.
A individualização na aparência dos sites também facilita o surgimento de situações problemáticas, já que soluções de projeto são negociadas/aplicadas independente, reduzindo a evolução incremental e aumentando a carga de manutenção. Essa variedade de apresentações é involuntária, aleatória e resultante mais da capacidade de negociação pontual do que de qualquer forma de planejamento.
Problema gerencial: pressão de outras instâncias de governo influenciando as decisões de design - Em reuniões com a gerência responsável pelo desenvolvimento dos sites, percebeu-se a preocupação em preservar os desenvolvedores com relação a problemas externos à equipe. Também ficou clara a tentativa de acomodar demandas pontuais de clientes com capacidade de pressão numa determinada conjuntura político-institucional. Estes clientes desejam que alguns assuntos, mesmo sendo bastante específicos e encontrados em páginas internas de outros sites, apareçam em destaque na página inicial do Portal. A própria equipe da gerência responsável pelo desenvolvimento do Portal decidia sobre a importância de determinados itens específicos, repetindo a estratégia de referir-se a conteúdo interno de outros sites a partir do Portal.
Problema gerencial: pressão da cúpula decisória nas decisões de design - O responsável pela então Diretoria Técnica 2 (DT2), à qual estava ligada a Gerência de Ambiente Web (GAW, então Gerência de Manutenção Web, GMW, agora GSD – Gerência de Suporte e Desenvolvimento), onde eram desenvolvidos diversos sites do Governo do Estado, inclusive o Portal do Cidadão, se reunia com a gerente e desenvolvedores para passar instruções específicas, inclusive de design, por orientação da presidente do PRODERJ. Algumas dessas instruções conflitavam com recomendações de usabilidade e promoviam problemas já percebidos e informados em relatórios de avaliação.
Problema gerencial: exigüidade de recursos para aquisição de literatura especializada - Durante o processo de negociação da avaliação do Portal do Cidadão uma recomendação da cúpula do órgão se fez notar: não haveria recursos para aquisição de literatura especializada. Dada a exigüidade de recursos, dentro de uma lógica de priorização de investimento, equipamentos e cursos técnicos tinham precedência.
Problemas instrucionais: Ausência de documentos regulamentares, normas e recomendações formais de design e usabilidade - A equipe de desenvolvimento responsável pelo Portal do Cidadão contava com livros e apostilas referentes a tecnologias de bases de dados, linguagem de programação e métodos de desenvolvimento de aplicativos, mas não de design ou usabilidade. Durante a fase final do projeto de avaliação foi solicitada, pela gerência, a confecção de uma apostila de recomendações que auxiliasse a equipe na tomada de decisões. Foram colocados três requisitos: estar totalmente em português, ser absolutamente objetiva (prática, do ponto-de-vista da implementação) e restringir-se a 10 páginas. Tal apostila foi produzida a partir de consultas a fontes gratuitas na Web e entregue à equipe.
Problemas instrucionais: Literatura especializada gratuita normalmente encontrada em língua estrangeira - Durante o processo de busca de conteúdo para a confecção da apostila de recomendações verificou-se a predominância de conteúdo especializado em inglês, o que não atendia a um dos requisitos colocados pela gerência. Embora existam publicações especializadas em design e usabilidade em língua portuguesa, a restrição orçamentária impedia sua aquisição.
Potencial Conflito de Atribuições
Essa interferência da cúpula se dá também em conflito com as atribuições previstas para a gerência responsável pelo Portal (GAW). Dentre elas, destacam-se:
“2.administrar o portal do governo eletrônico do Estado
...
5. elaborar as normas internas inerentes à sua área de atuação, com base nas diretrizes gerais propostas pela Gerência de Segurança, Normas e Padrões
...
9. atender adequadamente aos padrões de qualidade dos produtos e serviços”
Outra fonte de conflito gerencial, e, portanto, de adoção ou não de diretrizes de projeto adequadas às atribuições formalmente estabelecidas, está na descrição das atribuições de outra gerência (GIW – Gerência de Infraestrutura Web), afeita a outra diretoria, a DT1 (Diretoria Técnica 1) (op.cit.):
“8. executar as tarefas relativas à editoração eletrônica
...
10. elaborar, divulgar, orientar e atualizar os padrões visuais a serem utilizados nos diversos veículos que carregam a imagem e a identidade do PRODERJ, tais como documentos internos e externos, formulários, manuais, telas, sistemas web, folhetos institucionais, estandes, material para apresentação e comercialização de sistemas e serviços, material para eventos especiais e sinalização do ambiente físico;”
Somam-se a este quadro, ampliando-o, a perspectiva de popularização do acesso à Web, como manifestado pelo governo estadual:
“Iniciativas como o Portal do Cidadão, onde as pessoas têm acesso a informações sobre o Governo do Estado do Rio de Janeiro e mais de 110 serviços públicos, através de quiosques eletrônicos, são um bom exemplo de que o futuro nebuloso da exclusão tecnológica nos países do Terceiro Mundo, previsto por especialistas, pode ficar azul. E, ao invés de informações de boca, os cidadãos já começam a receber atendimento direto em Agências de Desenvolvimento Local (ADLs) e, em breve, com o ensino às comunidades dentro do projeto Internet Comunitária.”
“Essa é a marca que nosso governo quer imprimir, dando ferramentas para o cidadão comum exercer a cidadania de forma plena. O que, aliás, não é nenhum favor. É uma obrigação”.(PORTO, 2003)
Conclusões
Recentemente o PRODERJ passou por uma restruturação, que resultou em novo organograma (http://corrupiao.proderj.rj.gov.br/proderj/estrutura/estrutura.asp). Embora ainda não estejam disponíveis pelo site as atribuições destinadas a cada diretoria e gerência, percebe-se facilmente a permanência de alguns problemas observados quando da pesquisa original:
A adoção de recomendações já existentes de usabilidade permitirá reduzir os problemas ainda pendentes. Entretanto, a ausência de recomendações contextualizadas culturalmente (culturabilidade) limita a possibilidade de personalização do serviço, uma das características intrínsecas a um portal.
